Il Comitato per la legislazione è un organismo al quale vengono assegnati per il parere tutti i decreti-legge. Inoltre le Commissioni sono tenute a chiedere il parere del Comitato su tutti i progetti di legge al loro esame contenenti norme di delegazione legislativa o di delegificazione o che trasferiscono alla potestà regolamentare di altri soggetti materie già disciplinate con legge, nonché su quelli per i quali ne sia fatta richiesta da almeno un quinto dei loro componenti. Quest’ultima facoltà può essere esercitata anche nel corso dell’esame di schemi di atti normativi del Governo assegnati alle Commissioni per l’espressione del parere parlamentare.
Il Comitato esprime alle Commissioni pareri sulla qualità dei progetti di legge, valutandone l’omogeneità, la semplicità, la chiarezza e proprietà di formulazione, nonché l’efficacia per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente. Nell’esaminare i decreti-legge, valuta anche l’osservanza delle regole sulla specificità e omogeneità e sui limiti di contenuto. La prassi ha attribuito al Comitato anche funzioni conoscitive nelle questioni di sua competenza, che esso esercita attraverso audizioni.
In qualità di componente del Comitato per la Legislazione e nello specifico di relatore sul provvedimento cosiddetto “la buona scuola” ho redatto il parere al decreto legge di riforma della scuola, che ovviamente non entra nel merito politico del contenuto ma analizza la qualità del provvedimento in modo da fornire alle commissioni di merito maggiori elementi di valutazione nel corso dell’esame e quindi dell’approvazione.
Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti.
(Parere alla Commissione VII).
«Il Comitato per la legislazione,
esaminato il disegno di legge n. 2994 e rilevato che:
esso è sottoposto al parere del Comitato in quanto reca norme di delegazione legislativa al Governo;
rilevato altresì che:
esso reca un contenuto omogeneo, essendo volto a dettare un insieme di norme afferenti al sistema educativo nazionale di istruzione e di formazione nonché a conferire al Governo deleghe legislative finalizzate sia alla codificazione sia all’innovazione della materia;
nel procedere a numerosi interventi modificativi della disciplina vigente (contenuta sia nel testo unico del 1994 sia in una pluralità di altri provvedimenti assai stratificati), il disegno di legge non sempre effettua un adeguato coordinamento con le preesistenti fonti normative, che risultano oggetto di modifiche non testuali (ad esempio, l’articolo 4, sull’alternanza scuola-lavoro, interviene sulla materia già disciplinata dal decreto legislativo n. 77 del 2005 apportando modifiche sia testuali sia implicite; l’articolo 7 indica le funzioni del dirigente scolastico senza effettuare un coordinamento con l’articolo 25 del decreto legislativo n. 165 del 2001 e con l’articolo 396 del decreto legislativo n. 297 del 1994, che disciplinano il medesimo oggetto; all’articolo 19 il comma 1 dispone in merito all’Osservatorio per l’edilizia scolastica senza novellare l’articolo 6 della legge n. 23 del 1996, che ne ha previsto l’istituzione e regolato i compiti); per effetto di questi interventi sono influenzati negativamente, in particolare, i caratteri di unitarietà ed onnicomprensività del testo unico del 1994, caratteri che dovrebbero essere propri di un codice riferito ad un determinato settore disciplinare; tuttavia, si segnala che l’articolo 21 delega il Governo alla codificazione e al riordino della normativa vigente: è, dunque, nell’attuazione di tale delega che potrebbero trovare efficace soluzione i problemi di coordinamento;
il progetto di legge è volto a conferire al Governo deleghe di due tipi, all’articolo 21:
a) una delega per la codificazione e il riordino della normativa vigente, fina- lizzata alla redazione di un testo unico (comma 2, lettera a)): essa è infatti caratterizzata da principi e criteri direttivi Pag. 8rivolti all’armonizzazione e coordinamento del diritto vigente (delega «compilativa»);
b) una pluralità di deleghe finalizzate all’innovazione della normativa vigente (comma 2, lettere da b) a o)) relativamente a diversi settori (deleghe «innovative»);
per la delega compilativa è previsto il medesimo termine delle deleghe innovative: ciò appare congruo nel caso in cui il legislatore delegato eserciti le deleghe mediante un unico decreto legislativo; nell’ipotesi in cui, invece, il Governo emanasse più decreti legislativi (la delega è infatti per l’emanazione di «uno o più» decreti legislativi), la delega di tipo compilativo dovrebbe essere emanata per ultima, fissando per essa un termine più lungo, al fine di poter effettivamente raccogliere tutte le disposizioni in un testo unico avente carattere unitario e onnicomprensivo;
quanto ai princìpi e criteri direttivi per l’esercizio della delega, recati all’articolo 21, si osserva che alcuni princìpi e criteri risultano vaghi e non dettagliati (comma 2, lettera b), punto 1); per alcuni oggetti essi risultano sovrapposti all’oggetto stesso (comma 2, lettera g), sull’istruzione professionale, lettera h), sugli istituti tecnici superiori, e lettera o), sulla valutazione delle competenze e sugli esami) o assenti (comma 2, lettera l), ove mancano i principi e criteri direttivi per l’individuazione dei livelli essenziali del diritto allo studio), mentre la circolare del 2001 sulla formulazione tecnica dei testi legislativi prevede che «i principi e i criteri direttivi… devono essere distinti dall’oggetto della delega» (punto 2, lettera d); inoltre, nella lettera h) del medesimo articolo 21, comma 2, relativa alla semplificazione del sistema formativo degli istituti tecnici superiori, è recata – come criterio direttivo – la previsione di un contributo dovuto dagli studenti per gli esami finali e per il rilascio del diploma (tale criterio non sembra attinente al concetto di «semplificazione»);
quanto al termine, il comma 1 prevede che i decreti legislativi vengano adottati entro il termine di diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della legge; il comma 5 fissa il termine di due anni per l’adozione di eventuali decreti integrativi e correttivi; il comma 3 dispone l’espressione del parere da parte delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari e che il termine per l’esercizio della delega possa essere prolungato di novanta giorni qualora il termine per l’espressione dei pareri parlamentari «scada nei trenta giorni che precedono la scadenza del termine previsto al comma 1 o successivamente». Al riguardo, appare opportuno individuare univocamente i termini per l’esercizio della delega principale e di quelle integrative e correttive, rinunziando alla cosiddetta «tecnica dello scorrimento». Nell’esame del disegno di legge C. 2617 (delega per la riforma del terzo settore), dopo che il Comitato aveva posto una condizione in tal senso, l’Assemblea della Camera ha approvato, il 1o aprile 2015, un emendamento all’articolo 1, comma 6, del disegno di legge, che ha previsto, in luogo dello scorrimento del termine di delega, un termine univoco entro il quale il Governo deve trasmettere alle Camere gli schemi dei decreti legislativi, pena l’inefficacia della delega;
carenze di coordinamento interno al testo si rinvengono specificamente nei seguenti casi:
a) all’articolo 2, comma 12 (che individua le risorse finanziarie affinché le istituzioni scolastiche realizzino i progetti inseriti nel piano triennale dell’offerta formativa – di seguito: «POF triennale»), non sono elencate le risorse che l’articolo 4, comma 7, stanzia per l’alternanza scuola-lavoro: al riguardo si dovrebbe valutare se sia necessario menzionarle espressamente considerando sia che l’alternanza scuola-lavoro è prevista proprio fra gli obiettivi del POF triennale (articolo 2, comma 3, lettera n)), sia che le risorse per l’alternanza scuola-lavoro sarebbero comunque attribuite (articolo 2, comma 7) alle istituzioni scolastiche proprio per realizzare gli obiettivi del POF triennale;
b) l’articolo 6, comma 3, prevede che i posti dell’organico dell’autonomia sono coperti dal dirigente scolastico con il personale iscritto negli albi territoriali, ma l’articolo 7, comma 4, esclude da detti albi il personale docente già assunto a tempo indeterminato alla data di entrata in vigore della legge, richiedendo un coordinamento fra le due disposizioni;
c) l’articolo 8, comma 5, relativo al piano di assunzioni straordinarie, prevede al primo periodo che i soggetti interessati «possono esprimere l’ordine di preferenza fra tutti gli albi territoriali», e all’ultimo periodo che non si procede all’assunzione «in caso di indisponibilità di posti per gli albi territoriali indicati»: tali formulazioni non lasciano intendere univocamente se l’indicazione degli albi sia facoltativa o obbligatoria (come sembrerebbe dalla seconda formulazione, potendosi in tal caso interpretare il verbo «possono» nel senso che i partecipanti hanno una facoltà, non che essi abbiano un’opzione fra esprimersi o non esprimersi); tali dubbi interpretativi andrebbero risolti, coordinando le due previsioni, anche per chiarire alcune questioni correlate: se cioè sia possibile esprimere un ordine di preferenza che comprenda tutti gli albi territoriali (come sembrerebbero suggerire l’uso dell’aggettivo «tutti», altrimenti ridondante, e la mancata indicazione di un limite quantitativo di albi territoriali selezionabili); nel caso in cui l’indicazione fosse facoltativa, in quali albi territoriali vadano iscritti i partecipanti che non abbiano espresso alcuna opzione; nel caso in cui l’indicazione fosse invece obbligatoria, considerata l’esclusione automatica dei partecipanti che abbiano optato per albi territoriali «saturi», quale sia il limite massimo di opzioni esercitabili dai partecipanti;
d) al medesimo articolo 8, il comma 6 sembrerebbe dettare, per le assunzioni, un criterio ulteriore rispetto a quelli indicati, secondo un preciso ordine di priorità, al comma 5: si dovrebbe, dunque, valutare l’opportunità di chiarire come si coordinino le previsioni dei commi 5 e 6 e, in particolare se, come sembrerebbe, il criterio indicato al comma 6 operi in via residuale;
e) ancora all’articolo 8, il comma 10 dispone la perdita di efficacia di alcune graduatorie, ivi specificate, relative al personale docente, mentre il comma 11 fa salve alcune graduatorie per il personale docente «ed educativo», richiedendo un migliore coordinamento perché il personale educativo non è destinatario del comma 10 né del piano di assunzioni straordinario;
f) l’articolo 8, comma 12, dispone che a regime, cioè dopo il piano di assunzioni straordinarie, il personale docente della scuola statale acceda ai ruoli esclusivamente mediante concorsi pubblici nazionali «ad eccezione del personale docente della scuola dell’infanzia e del personale educativo» (per il quale, però, non si rilevano altre previsioni ad hoc), mentre l’articolo 21, comma 2, lettera c), indica – fra i princìpi e criteri direttivi della delega – l’accesso mediante concorso pubblico per il «personale docente [tutto] ed educativo»: le due previsioni andrebbero dunque coordinate chiarendo la disciplina applicabile ai docenti della scuola dell’infanzia e del personale educativo;
g) l’articolo 10 istituisce la Carta elettronica per l’aggiornamento e la formazione del docente; il comma 1 fissa il suo importo in 500 euro annui e il comma 3, coerentemente, individua una copertura finanziaria congrua con tale cifra e con la platea dei potenziali destinatari: con tali disposizioni andrebbe dunque coordinato il comma 2 che, invece, affida a un DPCM la definizione dell’importo da assegnare nell’ambito delle risorse di cui al citato comma 3;
h) all’articolo 11, il riferimento alla valorizzazione del merito del personale docente è presente sia nel comma 1 sia nel comma 3, il quale però specifica che si tratta del personale docente di ruolo;
alcune disposizioni appaiono di dubbia o nulla portata normativa, in quanto: esplicitano le finalità delle disposizioni (per es. articolo 4, comma 1; articolo 4, comma 6: «A tale fine, è abrogato il comma …»); presentano carattere puramente programmatico o dichiarativo (per es: articolo 2, comma 1: «Al fine di dare piena attuazione al processo di realizzazione dell’autonomia e di riorganizzazione dell’intero sistema di istruzione [...] è rafforzata la funzione del dirigente scolastico per garantire un’efficiente gestione delle risorse umane, finanziarie, tecnologiche e materiali …»); recano previsioni già risultanti dalla normativa vigente (per es. l’articolo 4, comma 2, aggiunge – fra i soggetti che possono stipulare convenzioni per l’alternanza scuola-lavoro – gli ordini professionali e gli enti che svolgono attività afferenti al patrimonio artistico, culturale e ambientale, ma tali enti risultano già ricompresi fra gli «enti pubblici e privati, ivi inclusi quelli del terzo settore» che la normativa vigente già menziona) o previsioni contenute nel medesimo provvedimento (per es. all’articolo 21, comma 2, lettera c), sia l’alinea sia il numero 5) ripetono che il decreto legislativo di riforma ha fra gli obiettivi quello di rendere il concorso del personale docente ed educativo omogeneo alle modalità di accesso al pubblico impiego); compiono una ricognizione della normativa vigente ovvero la mantengono ferma (per esempio: l’articolo 9, comma 6, richiama alcune norme «in quanto compatibili con il presente articolo»); fanno riferimento al carattere provvisorio di talune disposizioni, destinate ad operare nelle more della realizzazione di adempimenti successivi, talora eventuali (per esempio, il già citato articolo 2, comma 1, prevede che il rafforzamento della funzione del dirigente scolastico avvenga «nelle more della revisione del quadro normativo» e l’articolo 7, comma 8, richiama la normativa applicabile «nelle more della revisione del sistema di valutazione dei dirigenti scolastici»);
oltre ai predetti casi, anche l’articolo 6, comma 5, parrebbe avere l’unico effetto di richiamare la normativa vigente in materia di organico dei posti di sostegno; tuttavia – alla luce delle articolate vicende che hanno interessato il quadro normativo di settore – esso dovrebbe richiamare (in luogo dell’articolo 1, comma 605, lettera b), della legge n. 296 del 2006) l’articolo 19, comma 11, del decreto-legge n. 98 del 2011, convertito con modifiche dalla legge n. 111 del 2011, che ha modificato la previgente disciplina senza però abrogarla esplicitamente;
il testo, inoltre, adotta espressioni imprecise ovvero suscettibili di ingenerare incertezze sull’effettivo significato tecnico-normativo; ciò si riscontra, ad esempio:
all’articolo 2, comma 4, ove sarebbe necessario specificare se il POF triennale sia riferito – come pure parrebbe – a tre anni scolastici, ovvero a tre anni solari;
all’articolo 4, comma 8, il quale fa riferimento a «musei, istituti e luoghi della cultura», mentre l’articolo 101 del Codice dei beni culturali e del paesaggio (D. Lgs. n. 42 del 2004) già include i musei nella nozione di «istituti e luoghi della cultura»;
all’articolo 7, comma 1, che attribuisce al dirigente scolastico la responsabilità «delle scelte didattiche», con una formulazione che – nell’innovare specificamente rispetto alle funzioni già elencate dal d. lgs. n. 165 del 2001 (articolo 25) – sembrerebbe attribuirgli una posizione di tipo gerarchico e che dovrebbe essere specificata e qualificata nel suo esatto significato stante anche il principio costituzionale della libertà di insegnamento (articolo 33) nonché il carattere partecipativo della formazione del POF;
all’articolo 7, comma 4, non è chiaro il concetto di «mobilità professionale»;
all’articolo 19, comma 2, è utilizzata l’espressione «canoni di investimento», non impiegata nell’ordinamento e di significato da chiarire;
all’articolo 21, comma 2, lettera i), è prevista, come principio, la «generalizzazione» della scuola dell’infanzia;
inoltre, diverse disposizioni appaiono tecnicamente bisognose di integrazioni e di specificazioni per favorire la chiarezza e la proprietà della formulazione oppure per perseguire una maggiore efficacia nel riordino della disciplina; ciò si riscontra, in particolare nei seguenti casi:
a) l’articolo 2, comma 10, prevede eventuali revisioni del POF triennale senza esplicitare se dette revisioni debbano seguire la medesima procedura fissata per il POF triennale;
b) l’articolo 2, commi 14 e 15, relativi all’insegnamento dell’inglese, della musica e dell’educazione fisica nella scuola primaria, sembrerebbero consentire implicitamente l’insegnamento anche a soggetti non in possesso del titolo di abilitazione all’insegnamento nella scuola primaria, con ciò derogando in modo solo tacito e non esplicito alla normativa vigente; al riguardo è dunque necessario chiarire se e in quali casi sia necessario il titolo di abilitazione all’insegnamento nella scuola primaria e, relativamente alla lingua inglese, quali titoli e requisiti siano previsti per i docenti di madre lingua e per i «fornitori di servizi»;
c) l’articolo 3, comma 1, istituisce il curriculum dello studente, il quale «raccoglie tutti i dati utili anche ai fini dell’orientamento e dell’accesso al mondo del lavoro, relativi al percorso degli studi [...] e alle attività culturali, sportive e di volontariato, svolte in ambito extrascolastico»; l’articolo 14, comma 3, prevede, a sua volta, che il Portale unico dei dati della scuola «sentito il Garante per la protezione dei dati personali, rende accessibili i dati del curriculum dello studente…»; ora, alcuni dei dati trattati potrebbero avere natura di dati sensibili (si pensi, a titolo puramente esemplificativo, allo stato di salute in caso di assenze prolungate o di percorsi educativi individualizzati, alla partecipazione dello studente ad enti e iniziative extrascolastiche e volontaristiche di carattere religioso o politico e così via) o anche giudiziari (si pensi all’impatto di periodi di reclusione minorile sull’iter scolastico), perciò l’accessibilità mediante il Portale unico potrebbe anche configurarsi, stando al tenore letterale del combinato disposto delle due disposizioni, quale obbligo giuridico di diffusione permanente al pubblico di dati anche personali e sensibili relativi alla totalità dei minorenni scolarizzati: al riguardo, è necessario individuare legislativamente almeno i limiti e le garanzie fondamentali per tali trattamenti di dati, nonché esplicitare se il conferimento dei dati sia obbligatorio o volontario e quali siano i poteri esercitabili dagli interessati e da coloro che hanno la tutela legale dei minorenni, senza che tale disciplina sia rimessa in toto a una determinazione amministrativa, sia pure sentito il parere del Garante (infatti, in primo luogo, il decreto legislativo n. 196 del 2003, cd. codice della tutela dei dati personali, attribuisce in più punti un’efficacia abilitativa diretta, particolare e rafforzata, alle previsioni di legge sul trattamento dati; in secondo luogo, la disciplina del trattamento dei dati sarebbe differenziata – in modi, allo stato attuale, non dettagliatamente prefigurabili – fra le scuole pubbliche e quelle paritarie di natura privata in quanto alle due categorie risulterebbero applicabili, rispettivamente, il Capo II e il Capo III del Titolo III del predetto codice; in terzo luogo, risulta raccomandabile un coordinamento esplicito con i limiti posti dal codice stesso circa la diffusione dei dati sensibili e giudiziari);
d) l’articolo 6, comma 3, prevede espressamente, ove ne sussistano i presupposti, un’integrazione stipendiale per le supplenze fino a dieci giorni, senza però prevedere se tale disciplina sia applicabile o meno anche alle supplenze annuali;
e) per le assunzioni a regime, da effettuare dopo il piano di assunzioni straordinarie, non è previsto se la collocazione in graduatoria, in esito al superamento di un concorso, comporti l’automatica immissione dei docenti negli albi territoriali o se, al contrario, vi siano dei limiti, e quali;
f) l’articolo 7, comma 4, istituisce i ruoli regionali del personale docente, articolati in albi territoriali (definiti dagli uffici scolastici regionali anche in funzione della popolazione scolastica); il disegno di legge non specifica in alcun punto se l’appartenenza a un ruolo o a un albo il cui territorio comprenda l’istituzione scolastica o educativa sia un requisito obbligatorio per ottenere un incarico di docenza o se il dirigente scolastico possa liberamente proporre incarichi anche a docenti di altri ruoli o albi o se vi siano altri limiti o criteri geografici e, in caso, quale effetto abbia la mobilità territoriale;
g) l’articolo 14, comma 4, prevede che il portale unico della scuola pubblichi la normativa, gli atti e le circolari «in conformità alle disposizioni del decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200»: le disposizioni richiamate appaiono quelle di cui all’articolo 1, commi 1, 2 e 3, del decreto, recanti misure in materia di semplificazione normativa, riferite per lo più alla fase di avvio del portale Normattiva; tale riferimento appare ormai superato a seguito della loro abrogazione disposta dalla legge di stabilità 2014 e si dovrebbe valutare l’opportunità di esplicitare i criteri che si intendono dettare;
in numerosi casi, il disegno di legge fa rinvio a provvedimenti – di carattere sia regolamentare sia amministrativo – senza prevedere un termine per la loro adozione o emanazione; in particolare si dovrebbero fissare espressamente i termini per gli adempimenti di seguito indicati:
all’articolo 2, commi 5 e 6 (valutazione ed esame del POF triennale da parte, rispettivamente, dell’Ufficio scolastico regionale e del Ministero: il comma 6 prevede comunque che le istituzioni scolastiche aggiornino il piano entro il mese di febbraio); al comma 6 andrebbe altresì specificato se i POF triennali sono comunicati al Ministero dagli istituti o dagli Uffici scolastici regionali;
all’articolo 2, comma 13 (individuazione, in fase di prima applicazione, dei docenti da parte del dirigente scolastico); il termine in questione dovrebbe essere individuato tenendo conto della tempistica necessaria per gli adempimenti sia propedeutici sia successivi, e coordinandola in particolare con l’articolo 8, comma 1, che concerne l’individuazione – per il primo anno di applicazione – dell’organico dell’autonomia;
all’articolo 7, comma 4, il quale prevede – come già visto – che gli uffici scolastici regionali individuino gli albi territoriali: anche per tale adempimento non sono previsti termini, tuttavia l’individuazione degli albi dovrà avvenire in tempi celeri perché è propedeutica all’esercizio della relativa opzione da parte dei soggetti interessati al piano di assunzioni straordinarie (articolo 8, comma 5);
all’articolo 9, comma 4 (adozione di un DM in materia di formazione e periodo di prova dei docenti);
all’articolo 19, comma 2 (adozione di un DPCM per l’adeguamento strutturale e antisismico degli edifici scolastici) e commi 3 e 6 (DM per la riassegnazione delle somme non spese per le predette finalità e per l’esclusione delle spese dal patto di stabilità);
la congruità di alcuni dei termini fissati nel testo attualmente in esame dovrebbe essere valutata dalla Commissione di merito tenendo conto sia dell’iter legis sia della tempistica prevista per gli adempimenti propedeutici e successivi: è il caso dell’articolo 8, comma 1, che fissa il termine per la prima determinazione dell’organico dell’autonomia al 31 maggio 2015, e dell’articolo 19, comma 6, che fissa alla medesima data il termine entro cui gli enti locali che non hanno rispettato il patto di stabilità nel 2014 devono comunicare le spese sostenute in detto anno per l’edilizia scolastica;
in altri casi correttamente si impiega una formula («a decorrere dall’anno scolastico successivo all’entrata in vigore della presente legge») che, nei casi in cui la tempistica degli adempimenti concreti lo permetta, consente alle amministrazioni e agli istituti l’opportuna flessibilità per tener conto dei tempi dell’iter legislativo;
i commi 2 e 3 dell’articolo 7, che prevedono la chiamata dei docenti da parte dei dirigenti scolastici sulla base del POF triennale, presentano alcune criticità concomitanti che, per comodità di lettura, si espongono congiuntamente:
a) essi abrogano implicitamente l’articolo 400, co. 02, terzo periodo, del d.lgs. 297/1994, secondo il quale sono gli stessi vincitori del concorso a scegliere, nell’ordine in cui sono inseriti nella graduatoria, il posto di ruolo fra quelli disponibili nella regione (la relazione di ATN, però, specifica che «l’intervento normativo non comporta effetti abrogativi impliciti», parte III, punto 4);
b) appare necessario coordinare la chiamata dei docenti ad incarico triennale rinnovabile con le previsioni secondo cui i vincitori di concorso sono assunti a tempo indeterminato (articolo 8, comma 2 e articolo 21, comma 2, lettera c), della proposta in esame; articoli 399 e 400 del decreto legislativo n. 297 del 1994) ed esplicitare, in particolare, quale sia il trattamento giuridico ed economico dei docenti che non abbiano eventualmente ricevuto alcuna chiamata ad incarico;
c) la previsione che i docenti siano reclutati fra quelli iscritti agli albi territoriali va coordinata con quelle, sopra richiamate, di cui agli articoli 6, comma 3, e 7, comma 4, in merito ai docenti già in servizio i quali sono esclusi dall’iscrizione degli albi stessi salvo in caso di mobilità;
d) nel dettare i criteri cui devono attenersi i dirigenti scolastici, la lettera d) del comma 3 prevede l’ «utilizzo del personale docente di ruolo in classi di concorso diverse da quelle per la quale [sic] possiede l’abilitazione, purché possegga un titolo di studio valido all’insegnamento;» al riguardo, andrebbe chiarito che – evidentemente – si tratta della «facoltà di utilizzo» e andrebbe puntualizzato che il titolo di studio deve essere «valido per l’insegnamento richiesto per l’incarico» o «della materia per cui è conferito l’incarico» o simili;
e) la lettera e) del comma 3, che prevede il potere sostitutivo degli uffici scolastici regionali in caso di inerzia dei dirigenti scolastici, non è un criterio direttivo cui debba attenersi il dirigente scolastico bensì una previsione sostanziale autonoma, e pertanto dovrebbe essere formulata quale disposizione a sé stante, per esempio in un comma separato;
sia l’articolo 10, comma 2, sia l’articolo 19, comma 2, prevedono l’emanazione di due decreti del Presidente del Consiglio dei ministri con evidente natura regolamentare: a tale proposito il Comitato ha costantemente evidenziato che il ricorso, in casi simili, ai DPCM non appare conforme alle esigenze di un coerente utilizzo delle fonti normative, in quanto si demanda ad un atto, ordinariamente di natura politica, la definizione di una disciplina che dovrebbe essere oggetto di una fonte secondaria del diritto e, segnatamente, di regolamenti emanati a norma dell’articolo 17, comma 1 o comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400;
in diversi punti il disegno di legge deroga alla normativa vigente ovvero proroga la durata di regimi derogatori; si segnalano, in particolare, l’articolo 19, comma 2, che proroga a tutta la durata della programmazione triennale (quindi fino al 2017) i poteri derogatori dei commissari governativi per gli interventi di edilizia scolastica, che sarebbero dovuti cessare il 31 dicembre 2014 (tale termine era già stato differito al 31 dicembre 2015 dall’articolo 6, comma 5-bis, del decreto-legge n. 192 del 2014);
l’articolo 22, comma 5, prevede che: «Le norme della presente legge sono inderogabili e le norme e le procedure contenute nei contratti collettivi, contrastanti con quanto previsto dalla presente legge, sono inefficaci»; andrebbe valutata l’opportunità di specificare che l’inderogabilità concerne l’autonomia privata e per l’appunto la contrattazione collettiva, e non la futura legislazione di rango primario;
in tema di tecnica redazionale si segnalano usi ed espressioni difformi da Pag. 14ulteriori specifiche previsioni della circolare del 2001 sulla corretta formulazione dei testi normativi:
a) all’articolo 4, comma 1, secondo periodo, l’espressione: «precedente periodo» andrebbe sostituita con quella, più precisa, di «primo periodo» (punto 11, lettera d), della circolare);
b) le rubriche degli articoli 14, «Open data», e 16, «School bonus», andrebbero riformulate senza impiegare termini stranieri (punto 4, lett. m), della circolare); inoltre, la rubrica dell’articolo 14 non sembra dar conto del contenuto dell’articolo, che concerne altresì il portale unico della scuola;
c) l’articolo 19, comma 4, richiama l’articolo 10 del decreto-legge n. 104 del 2013, in luogo del decreto del Ministro dell’economia e delle finanze in data 23 gennaio 2015, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 51 del 2015, emanato in base al citato articolo 10, derogando implicitamente al punto 12, lettera o) della circolare;
il Comitato rileva con favore la previsione di cui all’articolo 21, comma 4, che dispone un complessivo riordino della disciplina regolamentare conseguente all’adozione dei decreti legislativi; se infatti l’articolo 17, comma 4-ter, della legge n. 400 del 1988 prevede il periodico riordino delle disposizioni regolamentari vigenti, la ricognizione di quelle che sono state oggetto di abrogazione implicita e l’espressa abrogazione di quelle che hanno esaurito la loro funzione o sono prive di effettivo contenuto normativo o sono comunque obsolete, il riordino straordinario in parola è giustificato dalle profonde modificazioni della normativa di rango primario e risulta coerente con l’obiettivo della semplificazione e del riordino dell’ordinamento, al fine di eliminare le antinomie, ridurre i dubbi e le incertezze applicative, rendere più coerente, certa e conoscibile la disciplina settoriale: appare pertanto auspicabile l’uso di siffatte clausole in caso di riforme di ampia portata;
il disegno di legge è corredato della relazione sull’analisi tecnico-normativa (ATN), ma è sprovvisto della relazione sull’analisi di impatto della regolamentazione (AIR), senza che nella relazione introduttiva si riferisca in merito all’eventuale esenzione dall’obbligo di redigerla, in difformità da quanto statuito dall’articolo 9 del regolamento di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri n. 170 del 2008.
ritiene che, per la conformità ai parametri stabiliti dall’articolo 16-bis del Regolamento, debbano essere rispettate le seguenti condizioni:
sotto il profilo dell’efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente:
con riferimento agli articoli 3 e 14, per le ragioni dettagliatamente individuate in premessa, cui si rinvia, si individuino i limiti e le garanzie fondamentali per i trattamenti di dati relativi all’accesso pubblico al curriculum dello studente mediante il Portale unico della scuola, esplicitando altresì se il conferimento dei dati sia obbligatorio o volontario e quali siano i poteri esercitabili dagli interessati o da coloro che hanno la tutela legale dei minorenni;
con riferimento ai commi 2 e 3 dell’articolo 7, che prevedono la chiamata dei docenti da parte dei dirigenti scolastici sulla base del POF triennale, si proceda a:
abrogare l’articolo 400, comma 02, terzo periodo, del decreto legislativo n. 297 del 1994, con essi incompatibile;
coordinare la chiamata dei docenti ad incarico triennale rinnovabile con le previsioni secondo cui i vincitori di concorso sono assunti a tempo indeterminato (articolo 8, comma 2 e articolo 21, comma 2, lettera c), della proposta in esame; articoli 399 e 400 del decreto legislativo n. 297 del 1994), esplicitando, in particolare, quale sia il trattamento giuridico ed economico dei docenti che non abbiano eventualmente ricevuto alcuna chiamata ad incarico;
all’articolo 21, comma 2, lettere g), h), l) e o), si definiscano i princìpi e i criteri direttivi in modo tanto più puntuale ed esplicito – comunque distinguendoli dall’oggetto di delega – quanto maggiore debba essere la portata innovativa, e non solo puramente ricognitiva, della delegazione legislativa;
si valuti la soppressione del criterio direttivo di cui all’articolo 21, comma 2, lettera h), n. 4), in quanto non afferente all’oggetto di delega di cui alla citata lettera h);
all’articolo 21, comma 3, si individui il termine per l’esercizio della delega in modo univoco senza possibilità di «scorrimenti» (come avvenuto nell’esame in Assemblea del disegno di legge C. 2617, il 1o aprile 2015);
sotto il profilo della chiarezza e della proprietà della formulazione:
all’articolo 2, commi 14 e 15, relativi all’insegnamento dell’inglese, della musica e dell’educazione fisica nella scuola primaria, si chiarisca se e in quali casi sia necessario il titolo di abilitazione all’insegnamento nella scuola primaria e, relativamente alla lingua inglese, quali titoli e requisiti siano previsti per i docenti di madre lingua e per i «fornitori di servizi»;
si specifichi se l’integrazione stipendiale per le supplenze fino a dieci giorni (articolo 6, comma 3) sia applicabile o meno anche alle altre supplenze;
all’articolo 8, si assicuri il coordinamento fra il primo e l’ultimo periodo del comma 5, in merito alle opzioni per i vari albi territoriali dei partecipanti al piano straordinario di assunzioni;
per le assunzioni a regime, da effettuare dopo il piano di assunzioni straordinarie, si chiarisca se la collocazione in graduatoria, in esito al superamento di un concorso, comporti l’automatica immissione dei vincitori e/o degli idonei negli albi territoriali o se, al contrario, vi siano dei limiti, e quali;
si specifichi se l’appartenenza a un ruolo o a un albo il cui territorio comprenda l’istituzione scolastica o educativa sia un requisito obbligatorio per ottenere un incarico di docenza o se il dirigente scolastico possa liberamente proporre incarichi anche a docenti di altri ruoli o albi o se vi siano altri limiti o criteri geografici e, in caso, quale effetto abbia la mobilità territoriale.
Il Comitato osserva altresì quanto segue:
sotto il profilo dell’efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente:
si dovrebbero individuare espressamente i termini per gli adempimenti indicati all’articolo 2, commi 5, 6 e 13, all’articolo 9, comma 4, all’articolo 19, commi 2, 3 e 6, tenendo conto in particolare, nel caso di cui all’articolo 7, comma 4, dell’urgenza di delimitare gli albi territoriali prima dell’avvio del piano straordinario di assunzioni;
all’articolo 10, comma 2, e all’articolo 19, comma 2, si dovrebbero ricondurre i DPCM aventi contenuto normativo a uno dei tipi regolamentari disciplinati dall’articolo 17 della legge n. 400 del 1988;
all’articolo 22, comma 5, andrebbe valutata l’opportunità di specificare che la legge sarà inderogabile da parte della contrattazione collettiva, e non da parte della futura legislazione di rango primario, la quale potrebbe pur sempre disporre deroghe alle norme in esame;
sotto il profilo della chiarezza e della proprietà della formulazione:
all’articolo 2, comma 4, sarebbe necessario specificare se il POF triennale sia riferito – come parrebbe – a tre anni scolastici, ovvero a tre anni solari;
all’articolo 2, comma 10, si dovrebbe esplicitare se le revisioni del POF triennale debbano seguire la medesima procedura fissata per il POF stesso;
all’articolo 2, comma 12, si dovrebbe fare riferimento anche alle risorse di cui all’articolo 4, comma 7, che appaiono utilizzabili dalle istituzioni scolastiche per le finalità ivi previste;
si dovrebbe assicurare il coordinamento fra l’articolo 6, comma 3, e l’articolo 7, comma 4, in merito alla disciplina del personale docente già in servizio;
si dovrebbe valutare l’effettiva portata normativa delle disposizioni menzionate in premessa e, in particolare, all’articolo 6, comma 5, si dovrebbe valutare l’opportunità di sostituire il riferimento all’articolo 1, comma 605, lettera b), della legge n. 296 del 2006 con un riferimento al più aggiornato articolo 19, comma 11, del decreto-legge n. 98 del 2011;
all’articolo 7, comma 1, si dovrebbe specificare e qualificare la formulazione che attribuisce al dirigente scolastico la responsabilità «delle scelte didattiche», stanti le motivazioni richiamate in premessa;
si dovrebbe valutare se sia opportuno coordinare i commi 2 e 3 dell’articolo 7 (previsione che i docenti siano reclutati fra quelli iscritti agli albi territoriali) con gli articoli 6, comma 3, e 7, comma 4, che escludono i docenti già in servizio dall’iscrizione agli albi stessi salvo in caso di mobilità;
all’articolo 7, comma 3, lettera d), sarebbe opportuno chiarire che i dirigenti scolastici hanno «facoltà di utilizzo» dei docenti in classi di concorso diverse da quelle per cui sono abilitati e andrebbe puntualizzato che il titolo di studio deve essere «valido per l’insegnamento richiesto per l’incarico» o «della materia per cui è conferito l’incarico» o simili;
la previsione attualmente recata dall’articolo 7, comma 3, lettera e), dovrebbe essere formulata quale disposizione a sé stante, per esempio in un comma separato;
si dovrebbero chiarire i concetti di «mobilità professionale» (articolo 7, comma 4), di «canoni di investimento» (articolo 19, comma 4) e di «generalizzazione» della scuola dell’infanzia (articolo 21, comma 2, lettera i));
all’articolo 8, si dovrebbe valutare l’opportunità di chiarire come si coordinino le previsioni dei commi 5 e 6 in merito ai criteri da impiegare per il piano straordinario di assunzioni e come si coordinino le previsioni dei commi 10 e 11 in merito al «personale educativo»;
si dovrebbe assicurare il coordinamento fra l’articolo 8, comma 12, e l’articolo 21, comma 2, lettera c), in merito ai concorsi per il personale docente della scuola dell’infanzia e per il personale educativo, tenendo presente che l’accesso ai ruoli di detto personale non risulterebbe disciplinato nel disegno di legge;
all’articolo 10, le previsioni di cui al comma 2 circa l’importo della Carta elettronica per l’aggiornamento e la formazione del docente andrebbero coordinate con i commi 1 e 3;
all’articolo 11 si dovrebbe valutare se sia opportuno coordinare tra di loro i commi 1 e 3, per individuare in modo più univoco il personale docente destinatario della valorizzazione del merito;
all’articolo 14, comma 4, si dovrebbe valutare l’opportunità di chiarire i criteri per la pubblicazione di norme ed atti nel Portale unico della scuola;
si dovrebbe assicurare il rispetto delle regole di cui alla circolare del 2001 sulla corretta formulazione dei testi legislativi all’articolo 4, comma 1, secondo periodo (riferimenti interni al testo), alle rubriche degli articoli 14 e 16 (uso della lingua straniera), e all’articolo 19, comma 4 (riferimenti esterni al testo).»
